反垄断机关必须有独立执法权

 
王晓晔

全国人大常委会开始审议《反垄断法（草案）》，这说明我国颁布《反垄断法》指日可待。《反垄断法》的颁布将是我国政治和经济生活中的一件大事，是我国经济体制改革的重要里程碑。

我国《反垄断法（草案）》总体是不错的。在实体法方面，它不仅禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制企业合并，此外还禁止滥用行政权力限制竞争的行为。这是因为在我国当前的经济生活中，最严重的限制竞争不是来自企业，而是来自政府。草案中也有执法机关、执法程序以及违法后果等方面的规定。值得提及的是，草案在很多方面借鉴了发达市场经济的经验，如第2条中关于域外效力的规定，第45条中关于宽恕政策的规定，这些都是借鉴美国《反托拉斯法》的经验。第10条关于垄断协议的豁免、第13条关于认定市场支配地位的因素以及第14条关于市场支配地位的推断，这些方面都借鉴了德国《反对限制竞争法》的规定。

另一方面，草案仍有很多不足之处，如第17条关于申报标准的规定。根据这个规定，如果参与集中的经营者在全球范围的销售额超过120亿元人民币，其中一个经营者在我国境内的销售额超过8亿元人民币，这个"集中"得向反垄断执法机构进行申报。这个规定将使我国《反垄断法》对很多境外的企业合并行使不必要的管辖权。以可口可乐公司并购俄罗斯一个汽水瓶生产企业为例。如果可口可乐公司在全球的销售额和在我国的销售额均超过了上述标准，该公司即便在俄罗斯购买一个很小的企业，也得向中国反垄断执法机关进行申报。因为事实上这个企业并购对我国市场竞争的影响是极其有限的，甚至是感受不到的，这种管辖权就是过度的。然而，从全局的角度看问题，我国反垄断法草案中最有争议的问题是执法机关和行政垄断。

多家执法必然产生纠纷

《反垄断法（草案）》的最大问题是缺乏一个统一和独立的反垄断执法机关。根据现在的情势，执行《反垄断法》的机构可能是商务部、国家工商局和国家发展改革委员会。多家执法不仅会造成执法资源的浪费，执法机关之间也不可避免地会产生很多纠纷。我认为，《反垄断法》颁布之后，价格法和反不正当竞争法中涉及反垄断法的规定应作出相应的调整，以便与《反垄断法》相协调。如果任何政府机构都不准备放弃它的管辖权和执法权力，这不仅妨碍建立统一和权威的反垄断执法机构，也会给我国以市场为导向的经济体制改革带来阻力。

实际上，现在除了美国因历史的原因设立了司法部反托拉斯局和联邦贸易委员等两个并行执行反托拉斯法的联邦机构外，各国反垄断法一般只有一个行政执法机关，如德国联邦卡特尔局、日本和韩国的公平交易委员会等。这些机关同时也都是准司法机构，它们像法院一样，有自己的执法程序包括裁决的程序。如果当事人对反垄断执法机构的裁决不服，可以得到司法救济。反垄断执法机关的统一性非常重要。如果按照我国现行法，公用企业的滥用行为由国家工商局公平交易局处理，价格垄断行为由主管价格的部门处理，公用企业的价格垄断行为该由谁管？这肯定会产生管辖权的冲突。

根据草案第5条，除了反垄断行政执法机构，国务院将设立一个反垄断委员会。委员会的任务是负责领导、组织、协调反垄断工作。考虑到我国《反垄断（草案）》中没有统一的执法机关，设立国务院反垄断委员会是非常必要的。然而，因为反垄断委员会的主要成员是由国务院多个部门和机构的负责人组成，这个机构比较容易成为多家反垄断执法机构之间的一个协调机构，却不容易成为一个独立和推动竞争政策的机构。

坚决反对行政垄断

《反垄断法》应否包括行政垄断也是反垄断立法中一个颇有争议的问题。国务院法制办提交全国人大的草案中恢复了行政垄断的专章规定，这说明赞成规制行政垄断的仍是主流观点。不可否认，规制行政垄断是一项艰难的任务，因为这实际上是在限制政府的行为。然而，如果我们想到中国的国情，反垄断法禁止行政垄断的规定是绝对必要的。实践证明，滥用行政权力限制竞争的行为有些是出于个别企业的利益，有些是出于地方利益，有些则与个别官员的腐败相关，即出于个人私利。不管出于任何目的，这种行为的本质是一样的，即偏爱个别企业，排斥其他企业，或者偏爱个别地区，排斥其他地区，即对市场条件下本来有着平等地位的市场主体实施不平等的待遇。滥用行政权力限制竞争的后果是扭曲竞争，妨碍建立统一、开放和竞争的大市场，"优"不能胜，"劣"不能汰，社会资源得不到合理和有效的配置。因此，反对行政垄断应成为我国反垄断法的重要任务。

当然，滥用行政权力限制竞争的问题不是一部反垄断法就能凑效的，更不应当期望反垄断法会彻底杜绝这种行为。然而，反垄断法对此作出禁止性规定，这将有利于提高政府及其工作人员的反垄断意识，有利于明辨是与非、合法与非法的界限，从而可以减少这种行为。没有规矩，不成方圆。没有禁止行政垄断的法律规定，我们就不可能反对行政垄断。特别需要指出的是，打破行政垄断，是我国当前深化经济体制改革的关键。国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出，非公有制经济应当在投资、税收、土地使用以及对外贸易等方面与国有企业享受同等的待遇。然而，如果不打破行政垄断，我国事实上就不可能在电信、邮政、石油、民航等过去被视为自然垄断或者国家垄断的行业真正地开放市场，更不可能在不同所有制的企业之间实现公平竞争。因此，反垄断法中关于禁止行政垄断的规定不仅是人们普遍期望的，也是为鼓励和支持发展非公有制经济不可或缺的内容。

总之，建立一个有效的执法机构和有效规制行政垄断是我国反垄断立法的难点，但也是两个关键问题。没有统一的执法机关，反垄断法难以得到有效执行；没有行政垄断的规定，我国反垄断法实际不具有实用性。然而，我国市场经济体制的建立和迅速的经济发展需要一个自由和公平竞争环境，经济全球化和激烈的国际竞争需要我国建立一个统一、权威和高效的反垄断执法机构。这是全国人民的期盼。