论网络部门的反垄断法
——以电信业为例

 
王晓晔

随着经济和科学技术的发展，我们今天越来越生活在一个网络化了的世界。特别是电信网络和信息网络已经成为国民经济的神经，以致人们常常以"信息社会"说明我们今天时代的特征。除了电信部门，网络也是能源和交通部门的基础设施和基本特征。传统上，与网络相关的经济部门大都被视为自然垄断的行业，国家对之实行国家垄断经营或者国家管制的政策。然而，从80年代以来，许多国家对这些部门不再采取过去的态度，而是努力打破垄断，引入竞争机制，并且制定了相应的反垄断政策和反垄断法。随着我国经济体制改革的深化和经济全球化，特别是随着中国联通经济实力的不断强大和国家计委批准实施"中国高速互联网络示范工程"，我国电信业也面临着激烈的竞争和反垄断的巨大挑战。然而，正如有些新闻媒体指出来的，在电信市场上仅增加一些新的经济主体就能打破现有的垄断吗？在这个方面，我们很有必要研究一下其他国家电信改革的经验，特别是研究它们电信领域的反垄断政策和反垄断法。

一、网络部门－从自然垄断到开放竞争

网络是指一定地域内为运送人员、商品或者为了传递信息而形成的系统。网络不是起始于现代社会。早在几千年前，随着公路的产生，人类社会便开始有了交通运输网络。随着邮政业务的出现，产生了邮政网络。在上个世纪后半期，人类历史上出现了铁路网络。在电信领域开始是电传，随着贝尔发明了电话，人类史上出现了电话网络。在能源领域，电力和煤气网络已经存在了一百年。进入本世纪，汽车业的兴起带动了现代化高速公路网络。随着飞机制造业的兴起又出现了航空运输网络。近年来出现的计算机网络给人们带来了许多方便，例如，通过计算机可以预定飞机票或者旅馆。这些形形色色的网络虽然有着各自的特点，但它们都有以下的共同特征：

1、所有的网络在其相关的地域内，均具有规模经济的优势。即在一定容量条件下和一定距离内，使用网络运输的人员或者商品越多，或者使用网络传递的信息量越大，运输成本或者传递信息的费用就越低。因此，在网络容量尚未达到极限的情况下，重复铺设或者建立相同的网络会导致运输成本或者信息费用的上涨，这在资源配置上是不经济的。

2、在长距离的网络运输中，可以适用"超程成本递减规则"。即随着网络的延长，单位距离的平均运输成本将大幅度下降。有人曾以电话网络作过这样的说明：在德国科隆市区超过10公里的电话引起的费用是每个通话单位大约30分尼，超过100公里大约是40分尼，1000公里大约是50分尼，10000公里大约是60分尼。这即是说，从德国科隆往美国洛杉矶打电话，其费用仅是科隆市区内电话费用的一倍。

网络部门向社会提供的产品或者服务是通过成本很高的管道或者线路进行的。人们长期以来对网络部门的认识是，从经济合理性出发，从供应场所到用户的网络只应当有一条。也即是说，与网络相关的行业应当是由一个企业垄断经营。这样的行业从而也被称为自然垄断行业。自然垄断的涵义是，单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。

世界各国对自然垄断行业基本采取两种做法。一种是允许私人垄断经营，但对垄断企业实行国家管制，例如在1982年之前，美国的电信业是由AT&T公司一家垄断经营。这个公司是一家私人企业，它在价格方面受美国电信委员会的严格管制。另一种是国家垄断经营，即实行国有化制度。世界上绝大多数的国家包括发达的欧洲国家都是实行国有化政策。例如，英国1984年颁布电信法之前，无论电信服务还是电讯终端设备的生产，都是由国家垄断经营。 当时人们普遍的观点是，尽管国有垄断企业存在生产成本问题和非效率问题，但它们对消费者索取的价格要比不受国家管制的私人垄断企业低得多。

然而，随着科技的发展，人们现在越来越认为，将某些行业视为自然垄断行业是没有正确地说明行业的实际情况。而且，即便是明显的自然垄断，垄断只能是一时存在，而不可能永久地存在下去。因为：第一，即便在垄断条件下产品的长期平均成本能够或者预期能够降低到边际成本之下，随着市场需求超过可预期的水平，实际成本就会超过边际成本。这即是说，市场需求的增长可以减少甚至消灭规模经济，从而打破一家企业垄断一个行业的局面。第二，任何行业的任何技术都不是一成不变的。随着科学和技术的发展，某些技术革命事实上结束了过去自然垄断的状态。例如，无线电通讯技术的产生结束了长途有线通讯的垄断地位。第三，人们过去是从合理配置资源的目的出发，承认某些行业的自然垄断地位。然而，实践证明，任何垄断行业都是以高成本、低效率以及在技术革新方面的因循守旧和保守主义为特点的。垄断企业为了取得最大的垄断利润，常常将价格提到大大高于成本的水平，从而使部分社会收入不合理地从消费者手中转移到自己的手中。例如，尽管从德国科隆往美国洛杉矶打电话的费用事实上仅是科隆市区内电话费用的一半，但是因为国家电信的垄断，世界各国的国际话费一般都大幅度高于国内话费。此外，垄断企业为了维护垄断高价，还往往降低生产数量，减少对市场的供给，从而导致社会资源配置的严重扭曲。正是基于对国有垄断企业的这种认识，西方国家近年来出现了国家管制失灵的理论，纷纷将国有公用事业企业逐步实行了股份化或者民营化。

美国是世界上最早打破电信垄断的国家。1996年美国通过新的电信法时，电信市场的霸主AT&T公司在长话市场的份额已经降为60％。竞争给经营者带来了压力，同时也给市场带来了显著的经济效益，尤其是电信服务价格大幅度地下降，给消费者和用户带来了很大的实惠和便利。特别是一些对价格和质量十分敏感的大工业企业，甚至不需要化费代价就可以与几个长话电信服务企业进行谈判和交易。电信服务市场的竞争不仅是价格竞争，而且也是新的服务项目的竞争，因此，开放电信市场也使美国的电信技术得到了迅速的发展。在撒切尔时代，美国的电信改革被引进到英国，后来又引进到日本。从1998年1月1日起，欧盟大多数国家也开放了它们的电信市场，并且从1999年2月19日起开放电力市场。在德国的电信服务市场上，现在大约有40家企业参与竞争。这些新的市场参与者目前虽然仅仅达到了2％的市场份额，但是与开放市场之前相比，长话费用降低了70％，市话费用降低了40％。 现在，不仅发达的市场经济国家已不再将电信、电力等某些网络部门视为自然垄断，甚至许多发展中国家如印度、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚对电信业也是在逐步放松管制。这种放松管制是以电信业的反垄断法为基础的。

二、世界各国开放电信市场的立法和实践

（一）美国开放电信市场的立法和实践

1982年美国法院对美国电话电报公司（AT&T）的判决，一举打破了美国电信业长期由一家企业独霸的局面。美国电信业的反垄断走在世界各国的前面，这不是偶然的。美国是世界上崇尚自由竞争最甚的国家，早在100多年前，美国就颁布了谢尔曼法，这是世界上最早的反垄断法。

1、美国司法部诉AT&T公司案

美国电信业始于美国反垄断法诞生之际。1876年贝尔取得了电话的专利权，美国的电信业便逐步形成了由AT&T一家企业独霸一个行业的局面。AT&T公司在美国的大城市铺设了地区性电话网络，这些网络相互连接起来，便可以提供长话服务。1881年，AT&T 购买了韦斯特（Western）电讯公司，这个公司从而成为AT&T电讯器材的独家供货商。1949年，美国司法部对AT&T提起了反垄断指控，要求AT&T公司与韦斯特公司相分离。 美国司法部的理由是，AT&T公司利用其在长话市场和市话市场的垄断势力，企图垄断具有潜在竞争性的电讯设备市场。AT&T为自己辩解的理由是，它是电信市场的自然垄断者，电信服务价格是由联邦和州电讯委员会根据服务成本制定的，所以这个反垄断指控是多余的。最后，AT&T通过对政府和国会的游说，使该案在1956年不了了之，其垄断地位没有受到损害。

然而，AT&T是否是自然垄断者，在美国一直存在着争议。有人认为，AT&T在美国电信业即便是自然垄断者，但随者无线电波可以取代电线作为传导媒介，它的自然垄断地位就没有了。然而，尽管美国的微波通讯公司（MCI）在当时可以通过无线电波向某些用户提供价格低廉的长话服务，但因为它必须得使用AT&T的电信网络，AT&T为了维护自己的垄断地位，便千方百计抵制MCI的电信设备进入其网络。此外，AT&T的电讯器材在当时也受到了来自欧洲和加拿大产品的挑战。为了排除竞争者，AT&T按照一揽子价格提供电信设备、电信设备维修和电信服务，并以保证服务质量和网络的整体性为由，不允许客户使用其他公司生产的电讯器材。在这种情况下，美国司法部1974年再次向AT&T提起反垄断指控。这个指控集中在以下三个方面：第一，排斥长话竞争者进入市话市场；第二，强迫用户购买韦斯特公司的电讯器材；第三，市话价格与成本不符。为了排除AT&T将垄断性的市话服务向存在潜在竞争的长话服务进行交叉补贴的可能性，司法部建议拆散AT&T公司，使其长话业务与市话业务相分离。虽然AT&T仍以美国政府对电信业的严格管制为由，请求法院给予反垄断法的豁免，并且再次游说政府和国会，但这些努力没有成功。

根据美国司法部与AT&T公司的谈判，美国法院1982年对该案作出了最终判决。随着判决的生效，AT&T公司于1984年一分为八。保留原公司名称的AT&T只能经营长话业务，被肢解的七个小贝尔如西南贝尔、太平洋贝尔、大西洋贝尔等只能经营市话业务。小贝尔的市话业务仍受政府的监督和管制，特别是不得凭借在市话市场的自然垄断地位参与长话市场的竞争。根据最终判决，贝尔公司必须对经营长话业务的企业不歧视地开放地区电信网络。经营长话的企业进入网络需要交付费用，费用标准由联邦电讯委员会制定。在这种情况下，经营长话业务的MCI公司和Sprint公司便有可能与AT&T公司进行平等的竞争。在美国1996年电信法通过之前，美国法院对AT&T的判决是美国管制电信业的主要法律依据。

2、1996年电信法

美国1982年对AT&T的判决不是取消贝尔公司的垄断地位，而是不允许它们通过滥用垄断地位谋取不合理的好处。因此，在这个判决之后，美国的市话市场仍被视为自然垄断，受着国家的保护和管制。然而，随着长话市场成为竞争性的市场，市话市场也在逐步地发生着变化。1996年，美国通过了电信法，其立法宗旨是开放市话市场和进一步开放长话市场。根据该法第251条(a)款，任何电信经营者均有义务向其他电信经营者开放网络，并且不得出于妨碍竞争之目的使其网络不具备兼容性。鉴于市话市场的垄断状况，第251条(a)和(b)特别规定了市话经营者的义务：它们得允许转售其电信服务，允许客户改换其他电信服务者，提供的电话号码须具备可携带功能，保证客户有平等接通电话的权利，在网络使用方面可与其他经营者订立互惠补偿协议。

鉴于贝尔公司在市话市场所处的特殊地位，第251条(c)款规定，该公司有义务通过善意谈判订立合同，合同中除了与该条(a)和(b)相似的内容外，还包括允许他人为传播或者转播信息进入网络，且允许进入技术上可以达到的任何部位，并保证与其自身服务有着同等的质量。此外，提供服务时不得附加不合理的条件，对任何网络进入者均不得实施歧视性待遇。该法第252条规定了合同的批准程序，要求联邦电信委员会制定相关的规则。这说明，在进入电信网络方面存在着审批制度。 为了保证贝尔公司开放市区电信网络，1996年电信法规定，该公司仅当对竞争者有效开放市话市场的前提条件下，方可通过独立的子公司经营长话业务。有效开放的意思是，贝尔公司已经或者正在准备向一个或者几个经营市话业务的企业提供网络。根据该法第271条，贝尔公司得按照以下条件提供网络：（1）不得限制竞争者使用网络。（2）提供网络或者指导性帮助、操作人员、紧急服务、特种数据或者信号等方面的服务时，不得实施歧视行为。（3）提供网络或者服务得按照依成本制定的批发价。

美国1996年的电信法颁布之后，美国的市话市场很快成为一个竞争性的市场。除贝尔公司外，AT&T、MCI以及其他经营长话业务的企业在市话市场上也很活跃。它们有的通过转售贝尔公司的服务进入市场，有的通过自己的网络和设备进入市场。

（二）欧盟开放电信市场的立法和实践

1、立法概况

共同体大市场是以建立跨国界的网络基础设施为条件的。马斯特里赫特条约充分考虑到网络对共同体大市场的重要意义。因此，修订后的欧共体条约以"泛欧网络"为题，专门对交通、电信和能源领域的网络作了规定。第154条第1款指出，为了推动实现条约第14条和第158条之目的，保障欧盟的公民、企业、地区和地方社团通过这一没有国界的大市场实现其利益，共同体要在交通、电讯和能源等基础设施领域建立和发展泛欧网络。条约第154条第2款规定，在开放的和竞争的市场体制框架内，共同体的活动应以促进成员国网络的联接、相互兼容和内部有效运作为目的，这里应特别考虑岛屿地区、偏远地区和边疆地区与共同体中心地区联系的必要性。这表明，欧共体建立和发展网络的产业政策与推动网络竞争的政策是一致的，泛欧网络只是在开放和竞争的市场体制下才能实现。

与建立泛欧的网络政策相适应，欧盟的电信政策在近几年有了极大的发展。与其他网络经济部门相比，欧盟电信业是一个自由化程度最高，并且成员国在政策上已经基本实现了协调的经济领域。欧盟电信政策的核心是打破垄断，引入竞争机制，为实现信息化的社会创造条件。然而，这个自由化不是一步到位的，而是经过了一个循序渐进的过程。在这个过程中，欧共体委员会根据欧共体条约第86条第3款的授权，发布了一系列的指令。除了关于电信终端设备市场的1988年第301号指令外，大多数指令是关于电信服务市场的竞争，这包括在电信服务市场引入竞争的1988年第90号指令，关于卫星通讯的1994年第46号指令，关于取消使用有线电视网络限制的1995年第51号指令，关于移动通讯的1996年第2号指令，以及电信市场全面引入竞争的1996年第19号指令。 最后的这个指令虽然不是关于电信服务竞争的系统性的法律文件，但也是目前这个领域中最重要的文件。

2、电信指令的主要内容

（1）保障进入电信市场的权利。根据1996年第19号指令第2条第2款，成员国应当采取必要的措施，保证任何企业都有权在其领土范围内提供指令中的电信服务，并有权建立或者提供电信网络。这从而就保证任何企业都有进入欧共体电信市场的权利。

（2）取消专有权和特权。指南第2条规定，从1998年1月1日起，欧共体电信市场包括电讯器材市场、电信服务市场和电信网络要实现全面开放，允许自由进入市场。因此，成员国必须取消这些领域现存的专有权和特权，以实现全面开放市场的目的。西班牙、葡萄牙、希腊和爱尔兰在这个方面需要一个过度时期，指令规定过度时期最长不得超过5年。取消电信领域的特权和专有权主要指以下方面：第一，取消提供电信服务的专有权或者特权。电信服务是指通过公用电信网络和电讯技术传播或者转播某种信号的经营活动。在1990年第388号指令中，语音电话服务曾作为具有普遍公共利益的服务，可依据条约第86条第2款的规定得到欧共体竞争规则的豁免。 委员会当时认为，这个领域的竞争将会导致收支不平衡。1996年第19号指令取消了这方面的特权和专有权。指令第2条第2款指出，鉴于语音电话服务的发展和数据化，这种服务不应当从竞争规则得到豁免。委员会1996年第2号指令取消了移动电话经营的特权和专有权。根据该指令第3a条，成员国有权基于这种经营活动的基本要求，并且仅仅是出于频段的原因，限制经营者的数量。根据第3c条，成员国不得限制企业建立自己的基础设施，或者限制使用第三方提供的基础设施。在使用基础设施方面，成员国对占市场支配地位的企业和其他被许可人得一视同仁，否则构成歧视行为，是与共同体市场不协调的。此外，1994年第46号指令还取消了卫星通信领域经营的特权和专有权，但成员国有权制定这方面的审批程序。第二，取消经营电信网络的专有权和特权。科学技术的发展已经导致电信网络的经营权和使用权相分离。因此，1996年第19号指令规定，成员国的电信企业可以在其他成员国建立或者经营自己的网络。该指令第6个鉴于条款指出，如果企业没有建立或者经营电信网络的可能性，如果新的市场主体没有选择网络的可能性，它们就不可能进入包括国际电话的电信服务市场，与现有的占市场支配地位的企业相竞争。因为仅当有联网的可能性，企业才能够经营自己网络。所以，指令第4d条指出，成员国得无歧视地允许企业有联网的权利。

（3）经营许可证制度。欧共体虽然在法律上取消了经营电信服务和电信网络的专有权和特权，但这并不意味企业不经批准就可以取得电信服务或者电信网络的经营权。为了保证参与电信市场竞争的企业符合某些"强制性条件"或者"基本条件"，成员国应当在这个领域实行许可证制度，并且规定取得许可证的前提条件。根据1996年第19号指令第1条第1款第5项，这些条件包括维护网络的安全性，维护网络的完整性，保证电信服务、环境保护、城市建设规划目标、土地规划目标以及有效利用频谱的可行性，并且要避免无线电通讯系统之间以及无线电通讯和其他空间或者陆地技术系统之间的相互干扰。此外，还要考虑数据保护，这包括对个人数据、机密信息和个人隐私的保护。

（4）基本服务。基本服务（Universal Services）是指最低要求的公用电信服务，如公用电话、电报或者传真服务。这些服务应具有一定的质量标准，并且保证每个用户都能够付得起费用，而不管他们的住所或者经营所在地。因此，这种服务是具有普遍公共利益的服务。根据1996年第19号指令，基本电信服务的价格，包括连接、预定、入网以及使用服务的价格应当是合理的，并且是普通用户力所能及的。如果电信服务企业由此产生亏损或者成本过高，成员国可以制定特殊的筹资方案，但不得出于筹资的目的，要求新的市场进入者支付过高的网络使用费。指令第4c条规定，为了平衡基本电信服务的收支，成员国可以要求相关市场的电信经营者支付额外的费用，或者建立基本电信服务基金。

（5）进入电信服务市场。指令要求成员国公开进入电信服务市场的条件。这些条件必须是客观的和非歧视性的。它们主要涉及两个方面：第一，缴纳使用费入网。在电信网络存在着法律上或者事实上垄断的情况下，新的市场参与者通过交纳使用费取得入网的权利，是电信服务引入竞争必不可少的前提条件。指令规定，成员国得使现有的电信服务企业承担义务，保证以客观的、不歧视的、与成本相符的、合理的和透明的价格条件或者其他条件提供网络或者服务。如果企业间不能通过商业谈判解决入网的问题，国家应当对当事人提供司法救济。1996年第19号指令第4条第2款还指出，成员国应保证用户在提出申请后的合理期限内，取得入网的权利。这即是说，电信市场上现有的垄断企业有义务与要求联网的企业订立合同，允许它们在缴纳网络使用费的条件下，使用其电信网络。第二，号码分配透明化。号码分配是一个技术性问题，但对电信服务市场引入竞争具有重大的意义。指令第3b条第2款规定，成员国应保证所有的电信服务企业有足够的电信号码。号码应根据企业的申请，以客观、公正、透明和合理的方式进行分配。号码具有可携带性，即当市场主体转向与其他的企业进行交易时，能够保留现有的电话号码。

（6）有线电视网络问题。1995年第51号指令取消了电信服务使用有线电视网络的限制。为了防止交叉补贴，指令规定，一个企业如果同时经营电信服务网络和有线电视网络，这两种经营活动必须使用不同的会计帐簿。

然而，欧共体委员会一直认为，一个企业如果在法律上或者事实上同时享有经营电信网络和有线电视网络的专有权，这个企业一般没有足够大的激励机制，使网络成为同时传播语言、资料、图象等多媒体功能的信息网络，从而影响企业技术革新的动力。另一方面，两种网络由一个企业垄断经营的情况下，仅仅分开使用会计帐簿不能改善这两种网络和两种服务之间的竞争。因此，欧共体委员会负责竞争事务的范.米尔特委员提出，在这种情况下，这个占市场支配地位的电信企业应当将有线电视网络转售给另一个独立的法律实体，以便产生最低的技术革新动力，改善对占市场支配地位企业的滥用监督。 欧共体委员会目前正在准备这方面新的指令。德国电信从1999年起，已经将有线电视网络转让给一个子公司经营, 实现了电信网络经营和有线电视网络经营相分离。

（三）世界贸易组织的基本电信协定

1997年2月15日，全球69个国家在世贸组织的框架下订立了《全球基本电信贸易协定》，这是世界上第一个关于电信自由化的国际协定。该协定于1998年2月5日生效。除了美国、欧盟、日本等发达国家，参加协定的还有许多发展中国家，如印度、巴基斯坦、韩国和马来西亚，它们共同占全球电信收入的90％。这些国家通过这个协定相互在电信领域作出了以下的承诺：

1、开放市场。根据协定，缔约国得从1998年1月1日起，按照它们约定的时间和程度，开放电信市场。

2、允许外国投资进入电信市场。协定要求缔约国允许外国投资者包括外国电信经营者进入市场。协定还要求对电信私人垄断实行管制的国家放松管制，或者修订法律，以消除外国企业进入电信市场的障碍。协定要求缔约国得允许外国企业进入电信服务市场，并允许获得与本国电信企业相同的利益。

3、接受电信服务的基本法律规则。协定的谈判代表认为，电信市场的垄断者因为有着网络优势，它们甚至能够在开放电信市场的法律条件下，排除或者限制竞争。因此，协定规定，缔约国有义务制定推动本国电信市场包括市话市场、长话市场、国际电话以及无线电通讯领域竞争的法律制度。为了明确电信市场应当具备的法律环境，协定的参考文件提出了6个基本法律原则：（1）保护竞争。缔约国应当采取适当措施，防止电信市场现有的占市场支配地位的企业实施反竞争的实践，例如在不同的电信服务领域交叉补贴，窃取竞争者的经营信息，妨碍竞争者获取有关基本设施的技术信息以及有关市场需求的商业信息。（2）联网。网络是外在和客观的存在。竞争者必须进入现有的网络，才能在不同系统的用户之间传播或者转播信息。因此，缔约国必须从法律上保证竞争者进入现存网络的权利，并保证可进入技术上可以达到的任何地方。联网的条件应当是客观的和无歧视的，联网费用得根据成本计算，且不是捆绑式的，即进入者不必为没有使用的网络部分或者设备支付费用。此外，入网的程序必须是公开和透明的，并保证能够及时进入网络。（3）基本电信服务。缔约国有权利开设基本电信服务，服务的管理应当是透明的和无歧视的。此外，管理应当取消繁文缛节，并且不得妨碍竞争。（4）许可证制度。缔约国应当公开取得许可证的标准以及对许可证申请作出决定的时间。此外，应当公开每个许可证的期限以及撤销许可证的条件。（5）独立的司法机关。为了解决因入网或者其他服务产生的争议，缔约国有义务建立一个独立的和有权威性的司法机关。这个机关应独立于所有的电信企业，并保证能够公正审判和在合理期限内解决争议。（6）资源配置。这主要指号码和无线电频谱的分配。在这方面，缔约国得以客观、及时、透明和不歧视的方式进行分配。

这个基本电信协定是近20年来世界各国开放电信市场的经验总结。电信市场的自由化不仅会大幅度降低电信费用，特别是降低国际电话的价格，而且对国家电信业的发展具有极大的意义。随着开放市场和引入竞争，特别是随着发达国家的电信企业进入市场，这将会使本国的企业失去一部分市场。但是，从长远看，随着外国竞争者带来了资金和技术，这将给本国的电信业注入活力，提高其效率和竞争力。人们普遍认为，世界贸易组织的这个基本电信协定为世界各国电信业的跨世纪发展和国际信息高速公路的建立奠定了坚实的基础。

三、我国网络部门引入竞争的法律思考

1997年信息产业部成立之前，我国电信业的体制基本上是政企合一，即国家邮电部既是公用电信的经营者，又是市场管理者。从1982年起，为了促进电信业的发展，国家对邮电部在财政上实行"倒一九分成"的优惠政策，允许邮电部只上缴10％的利润或者所得税。1986年，为了筹集电信建设资金，国务院批准地方政府在电话、电报和邮政等业务中收取附加费。 这些措施一方面促进了我国电信业的发展，另一方面，由于电信业是垄断经营，国家在价格上放松管制导致了邮电部门滥用市场优势的行为，其主要表现是电信服务价格太高，质量太差。例如，1996年在北京安装一台电话的初装费是5000元，移动电话的价格是2.8万元，这些都大幅度高于发达国家的水平。1999年3月1日电话费调价之前，国际电话费是一分钟29元，相当于美国往中国打电话（0.58美元）的6倍。调价后降为15元，相当于美国往中国打电话的3倍。如果再考虑我国人均收入不足100美元，这样的价格实在太高了。因此，我国的电信业需要一场大的革命，这就是要在电信市场上引入竞争机制。

1、电信业的反垄断措施

1994年7月，经国务院批准，电子部、电力部和铁道部共同组建了"中国联合通信有限公司"，简称联通。由此，我国电信业改变了过去由邮电部独家垄断的局面。然而，由于国务院1993年第178号文件规定，联通公司仅在"公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地区，可开展市话业务"，而且，这个文件的解释权在邮电部，这从而使联通公司的业务活动受到了法律的限制。此外，而且是更重要的，联通公司进入市场后，邮电部作为市场经营者和行业管理者的双重身份没有改变。由于邮电部掌握着中国电信的基本网络，在电信市场上有着市场支配地位，联通公司自然就处于被支配的地位，在与中国电信的竞争中处处受到限制和妨碍。为了解决电信业政企不分的问题，改善电信市场的竞争，我国1998年在原电子部和邮电部的基础上成立了信息产业部，实行邮电分营，从而使邮政和电信分别成为独立核算和自主经营的市场主体。在这个基础上，国家对电信业又采取了一系列改革措施，主要是：

（1）肢解中国电信。即拥有6000亿元固定资产的中国邮电电信总局重组为固定网络、移动通信、无线寻呼和卫星通信4个公司。这种做法在一定程度上是以美国法院1982年拆散AT&T电信垄断企业为依据的。由于这些公司是独立核算和自主经营的企业，且两年后可以相互进入对方的服务市场，这就非常有利于打破我国电信市场现有的大垄断。按照信息产业部的说法，这4个企业和联通公司拥有平等的通信资源和竞争机会，服从信息产业部的政策法规指导和市场监督， 是我国当前电信市场上5个独立的竞争主体。

（2）扶持联通公司。联通公司已经成立了5年，然而，由于邮电部实施的限制竞争政策，联通公司在竞争中始终处于劣势地位。为了扶持联通，推动我国电信市场的有效竞争，国家除了对联通公司的人事安排进行了调整外，最近还允许联通公司使用铁道部和中国电力总公司的专用通信网络。这些措施有利于提高联通公司的竞争力，打破我国电信市场事实上的垄断状况。

（3）建立高速互联网络示范工程。今年3月，国家计划发展委员会批准了由中科院牵头，广电总局、铁道部和上海市政府4家筹备的"中国高速互联网络示范工程"。这个工程使用广电局和铁道部的光纤网络以及互联网的新技术，建立被称为宽带IP网的新一代通信网络。这个工程将直接进入我国电信基础网络，是我国电信市场除中国电信和联通之外的第三支重大力量，从而有望从根本上破除电信大网一统天下的垄断局面。

（4）对外国企业开放电信服务市场。在今年4月在中美电信高层会议上，信息产业部部长宣布，我国将有计划有步骤地开放电信市场。今年3月底，上海邮电管理局和上海信息投资有限公司已经与美国AT&T公司签订了合作框架协议，三方在浦东陆家嘴建立合资企业，经营上海浦东增值电信业务。这是我国电信服务市场首次引进的外资。随着我国加入世界贸易组织，我国电信市场的对外开放还将向深层推进。

以上措施在本质上是塑造我国电信市场上的竞争者。竞争者是非常重要的，没有竞争者就不能开展竞争。然而，如果只有竞争者而没有竞争规则，竞争同样是不能进行的。这就象体育比赛一样，如果只有运动员而没有比赛规则，事实上就没法进行比赛。特别是在电信服务市场上，现有的垄断企业在网络方面有着绝对的优势，它们完全有可能在开放市场的法律条件下限制竞争，甚至完全排除竞争。因此，国家应当尽快地制定电信市场的竞争规则，这些规则就是反垄断法。

2、我国《反不正当竞争法》第6条的问题

我国目前还没有电信法。因为电信业在我国属于公用事业，电信市场的竞争可以适用我国1993年颁布的《反不正当竞争法》。该法第6条规定，"公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。"此外，国家工商行政管理局1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第4条列举了公用企业限制竞争的种种行为，包括限定用户、消费者只能购买和使用其附带提供的相关商品；限定用户、消费者只能购买和使用其指定的经营者生产或者经销的商品；强制用户、消费者购买和使用其提供的不必要的商品及配件；强制用户、消费者购买其指定的经营者提供的不必要的商品；以检验商品质量、性能等为借口，阻碍用户、消费者购买、使用其他经营者提供的符合技术标准要求的其他商品；对不接收其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用以及其他的限制竞争行为。根据《反不正当竞争法》第23条，对公用企业以及其他具有独占地位的企业滥用优势和限制竞争行为，工商行政管理机关得责令停止违法行为，并可根据情节处以5万元以上、20万元以下的罚款。根据上述若干规定的第8条，因公用企业滥用优势行为受到损害的用户和消费者，可依据反不正当竞争法第20条，向人民法院起诉，请求损害赔偿。有权对公用企业限制竞争行为进行查处的是省级或设区的市级工商行政管理机关。

我国反不正当竞争法已经颁布了5年。但是，公用企业凭借其市场独占地位公然侵犯用户及消费者合法权益的现象仍然普遍存在。有人说出了这样一个惊人的事实：在我国打1分钟电话得按3分钟交费，打3分钟零1秒得按照6分钟交费，单是这一项，中国电信每年多收的费用就高达266亿元。 这一方面说明了在市场经济条件下规范公用企业市场行为的必要性和迫切性，另一方面也说明了我国反不正当竞争法在公用企业面前，特别是在中国电信这样庞大的垄断企业面前，显得十分软弱和无力。特别重要的是，反不正当竞争法第6条只是从保护消费者的角度，提出了禁止搭售行为。事实上，根据邮电部对联通公司几年来的反竞争实践，这些企业的滥用行为尤其表现为阻止进入网络，乱收网络使用费，在号码和频谱等资源分配方面限制竞争者，以及通过交叉补贴进行不正当竞争。 这些滥用行为严重地限制、妨碍和扭曲了电信市场的竞争，不利于电信资源的合理配置。因此，我国非常有必要借鉴其他国家的电信法，特别是借鉴世界贸易组织框架下的基本电信协定，制定我国电信领域的反垄断法，并且在我国反垄断法中就网络部门增加相应的规则。

3、关于我国电信部门反垄断的几点意见

（1）开放网络是电信企业的法律义务

根据中国联通的经验，在电信部门以及其他网络部门中引入竞争的最大障碍是入网的障碍。例如，联通公司提出与邮电网互联互通的请求时，这些请求或者被拒绝，或者被无理拖延。因此，电信部门或者其他网络部门的竞争规则首先应当规定，占市场支配地位的企业不得出于限制竞争之目的，拒绝进入网络或者拒绝使用基础设施。

在美国法院1912年关于美国司法部诉铁路终端协会的判决中，无理拒绝入网或者拒绝使用基础设施被认定是滥用市场支配地位的行为。这个理论也被称为"基础设施理论"（essential facilities-doctrine）。适用这个理论的前提条件是：第一，一个企业垄断了网络或者基础设施；第二，竞争者不可能重复建设这样的设施；第三，垄断者拒绝竞争者进入设施；第四，事实上存在着竞争者使用基础设施的可行性。 基础设施不仅仅是指网络，但网络无疑是最重要的基础设施。美国法院1982年就是根据这个理论，认定AT&T违反了谢尔曼法第2条。 现在，许多国家也是依据"基础设施理论"，在网络或者其他基础设施的所有者占据了垄断地位或者市场支配地位的市场上，引入竞争机制。如德国现行《反对限制竞争法》第19条第4款规定，"占市场支配地位的企业作为一种商品或者服务的供应者或者需求者，如果拒绝向对之支付适当报酬的企业开放其网络或者基础设施，而对方出于法律或者事实上的原因，不进入网络或者基础设施就不能在其上游或者下游的市场上与该企业相竞争，这种行为就是滥用市场支配地位。除非该企业能够证明，出于经营条件的限制或者其他原因，进入网络或者使用基础设施是不可能或者是不合理的要求。"这个条款有两个目的，第一，在网络部门或者与基础设施相关的部门引入竞争机制；第二，保护对网络或者基础设施的所有权。

在以私人所有制为基础的资本主义国家，有人以保护所有权为由，对开放网络提出了反对意见：如果网络所有人必须将自己的网络提供给竞争者使用，这是违反了传统的保护所有权的制度。然而，更多的人提出了所有权的社会责任。根据这些人的观点，保护私人所有权只是为了刺激私人生产经营活动的增值作用，并且减少人们以暴力或者欺诈手段剥夺他人财产的欲望。因此，国家不应无条件地保护私人所有权，特别当具有垄断性质的私人所有权能够导致企业的经济效益和社会效益低下的时候，这种所有权就更不应该得到保护。 美国法院1982年强迫AT&T向竞争者开放网络，本质上就是限制私人所有权。

我国是以社会主义公有制为基础的国家。电信、电力或者其他公用事业部门的网络都是国家的财产。在这种情况下，通过国家的授权经营而取得垄断地位的企业更没有权利以所有权为由抵制竞争者进入网络。事实上，不管是公有制还是私有制，投入市场或者社会使用的网络或者基础设施要满足社会责任的要求，实现最大的经济效益和社会效益，它们就应当处于竞争性的市场环境中。在这种情况下，保护所有权制度和竞争制度二者是互为条件，有着同等重要的地位。

（2）订立合理的基本电信费用和入网费

我国电信业在当前之所以成为消费者和新闻媒体的众矢之的，主要原因是服务价格过高。因此，政府应当保护消费者和用户的权益，对电信基本服务的价格实行严格的管制。基本电信服务是社会公益性的服务，是人民生活的基本需求。因此，这方面的价格不应订得过高，应当保证每个消费者力所能及。根据世界贸易组织的参考文件，基本电信服务费应当是合理、透明和无歧视的，不能因为用户居住在偏远山区或者海岛就向他们多收费用。借鉴欧盟的经验，如果提供基本电信服务的企业由此产生了亏损，国家可以制定特殊的筹资方案，例如要求一定规模的电信服务企业向国家基本电信服务基金按比例缴纳一定的费用，以实现基本电信收支平衡。

此外，为了维护电信市场的公平竞争，国家不应当出于筹资的目的，向新进入电信市场的企业征收过高的网络使用费。中国电信因为不是我国电信基本网络的所有权人，在基本网络使用费方面，它们不应当享受任何特殊的待遇。 网络使用费应当按照成本计算。因为这是一个很强的技术问题，我国应当参考其他国家的实践和经验。

（3）禁止交叉补贴

在一个企业同时经营几种产品或者服务的时候，一种产品的亏损从另一种产品的盈利中得到弥补，即在不同产品之间交叉补贴，这是很正常的事情。然而，一个占市场支配地位的企业出于打败竞争对手和限制竞争的目的，大幅度降低竞争性产品或者服务的价格，同时提高垄断性产品或者服务的价格，这是一种滥用市场支配地位的行为。因为这种行为可以将竞争者排挤出市场，从而导致加强市场支配地位，甚至导致垄断。我国电信垄断企业的交叉补贴现象也很明显。例如，为了将联通公司排挤出市场，邮电部大幅度降低了移动电话和无线电寻呼的价格。1997年10月，南京寻呼台向用户赠送数字寻呼机，其目的也是打败联通。

信息产业部宣布将中国电信一分为四，这种做法一定程度上可以避免和减少交叉补贴。但随着这些经营不同业务的企业可以相互进入对方的市场，这些在各自市场上有着市场支配地位的企业便非常可能采取交叉补贴的手段，排挤竞争者。为了维护电信市场的有效竞争，法律上应明确作出禁止性的规定。

（4）实现政企分开，提高管理的透明度

在电信业由一家国有企业垄断经营的体制下，企业的行为就是政府的行为，企业的利益就是国家整体经济的利益，甚至被视为社会公共利益。在这种情况下，政府对这个企业无论资源上还是财政上采取任何优惠政策，似乎都是无可非议的。然而，电信业一旦成为竞争性的行业，市场上一旦出现了竞争者，为了维护公平的竞争，政府必须放弃经营者的职能，彻底实现政企分开。否则，以政府为靠山的企业势必会凭借行政权力，打败竞争者，从而限制甚至消灭竞争。

为了有效地进行市场管理，给竞争者提供平等的资源和平等的竞争机会，政府应当公开市场管理的规则。特别是在授予经营许可权的条件、批准申请的期限、国家实行监督和管制的领域以及号码和频谱等资源的分配等方面，应当本着公开、公平和公正的原则，做到有章可循，实现管理的透明化。

3、加速制定我国反垄断法

电信领域的竞争规则是我国反垄断法的重要内容。这个领域的改革说明，随着我国经济体制改革的深化和进一步扩大对外开放，我国亟待制定和颁布反垄断法。我国应当尽快地制定反垄断法，这首先是由于我国迫切需要规制现实经济生活中种种限制竞争的行为，如企业间商定价格、限制生产数量、划分销售市场，需要制止政府及其所属部门滥用行政权力搞地区封锁和部门垄断，还需要对公用企业以及其他享有独占权的企业进行滥用监督。否则，没有规矩不能成方圆，我国就不能建立开放和竞争性的社会主义市场经济，建立公平竞争的市场秩序，保护经营者和消费者的合法权益。另一方面，随着我国扩大对外开放，特别是随着我国加入世界贸易组织已经指日可待，我国也迫切需要反垄断法规制进入我国市场的外国竞争者。由于外国企业与其母公司在经济上和技术上有着密切的联系，极易在我国市场上取得支配地位，反垄断法在遏制这些企业的市场势力和保护我国民族工业方面将会起到积极的作用。此外，制定反垄断法也是我国政治体制改革的需要。因为既要反垄断，就必须实现政企分离，改变政府直接管理经济的职能。可以想见，反垄断法的颁布和实施必定会促进我国电信、电力、铁路等政府部门职能的转化，从而成为深化我国经济体制改革和加速政治体制改革的催化剂。