立法法为何提交人代会审议？

2015年03月09日星期一北京青年报

全国人大代表周洪宇昨天下午领到立法法修正草案的三读稿。与他一起领到三读稿的，还有2964名全国人大代表。

这是十二届全国人民代表大会审议的第一部法律案。自2003年起担任全国人大代表的周洪宇，在履职的12年里已审议过6部法律案，立法法是第7部。

这部法律与以往不同。2009年，周洪宇首次提出《关于修改《中华人民共和国立法法》的建议》，如今已有6年之久。来北京开会前，周洪宇将立法法原稿、立法法修改稿都打印好带到会上，他要认真提建议。

人大代表都审议什么法律？

按照日程安排，3月10日，2000多名代表将有一整天时间审议立法法修正案草案。周洪宇打算在小组会议上认真讲一讲他的建议。

这样的机会不多，也并非每年都有。根据人大官网资料，在十一届全国人大的5年中，仅有2010年、2012年，全国2000多名人大代表有机会审议法律草案。再往前推，十届全国人大的5年时间中，仅2004年、2005年、2007年的全体会议审议过法律案，其中除2007年有2部外，每年的全体会议均只有1次。

什么样的法律应在全国人民代表大会全体会议上审议？按照现行立法法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除此以外的法律。曾参与立法法起草的中国社科院法学研究所研究员李步云告诉北京青年报记者，在起草立法法时，大家对“基本法律”的理解是宪法性法律，即规定的内容是国家某一个或某一个方面的根本问题，是与宪法密切相关的、落实宪法的基本制度的法律。他说，“立法法是其中一个。”

立法法究竟有多重要？

参与过立法法试拟稿起草的北京大学法学院姜明安教授的解释更通俗，“国外一般没有我国这样单独的《立法法》法典。我国《立法法》在性质上属于宪法性法律，是宪法有关立法原则、规则的具体化和补充，是统一调整国家立法（包括地方立法和行政立法）行为的基本法律。”

李步云说，立法法“听起来跟老百姓的关系很远，但实际关系非常密切”。为了实现良法，都必须要有一个好的立法制度，而立法法就是实现这个好的立法制度的基础。

中国人民大学法学院教授、立法学研究会常务副秘书长冯玉军对立法法这一作用的比喻最为贴切，“如果说《宪法》是其他法律的母法，《立法法》就是‘助产法’，是一个‘助产士’，它帮助母亲生出很多健康活泼的孩子。”

这也是周洪宇看重立法法修改的原因。2008年他当选湖北省人大常委会主任后发现，要想尽可能优质高效地开展立法工作，立法法是基础。于是，他在2009年提出对立法法修改的7条建议，其中5条有关立法的程序性问题，包括立法中的立项论证程序、公众参与的听证程序、较大市地方性法规的批准程序等。

为何三读稿提交人代会审议？

周洪宇昨天拿到的已经是立法法修正案的三读稿（即三审中讨论的修正案草案）。今年两会之前，立法法修正案已历经全国人大常委会会议的两次审议，修改条款占三分之一。

依照现行的立法法规定，列入全国人大常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。为何三审时提交十二届全国人大三次会议进行审议？全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂曾介绍，“理论上讲，基本法律大会通过，基本法律之外的法律常委会审议，大会通过的基本法律常委会都可以修改。”

这次立法法修改还涉及人大代表自身在立法中的履职作用。姜明安介绍，这次《立法法》修改，加大了人大代表在立法中的作用。他指出，如规定人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求人大代表的意见，并将有关情况予以反馈；规定专门委员会和常委会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的人大代表参加；规定常委会审议法律案，可以邀请有关的人大代表列席会议。

人大代表或将审议更多法律案

周洪宇承认，要审议这么一部专业性比较强的法律，确实不是一件非常容易的事情。“不说一般的代表，就是学法律的代表，都未必能对所有的法律问题十分精通。”

“在审议过程中除了要尽快了解一般法律知识，还要在比较短的时间内尽快找到修改的重点。”为此，他特意将现行立法法原稿、立法法修改稿都带在身上。2009年时，周洪宇关注立法法修改中的程序问题，但此次审议，他表示更关注立法中的授权和监督问题。“立法扩权之后就有监督的问题，而之前修改后程序性的内容已经增加。”

虽然大会给立法法修正案的审议时间是整整一天，但在周洪宇看来，这仍然不够。

按照全国人大的说法，往后全体人大代表审议法律案的机会将增多。党的十八届四中全会后，全国人大常委会法工委主任李适时就曾撰文指出，发挥人大在立法中的作用，要增加代表大会审议法律案的次数，充分发挥人民代表大会的立法职能。

李步云认为，面对这样的现实需求，要提高代表素质，不能将人大代表作为一种荣誉赠送，必须要有参政议政的能力。

本组文/本报记者邹春霞